O Brasil é um país de tradição pacífica, que mantém bom relacionamento com seus pares, que participa ativamente do multilateralismo e que não se envolve diretamente em conflitos em outras regiões. Além disso, não há grandes pendências fronteiriças ou étnicas com seus vizinhos, o que mitiga os riscos de uma alteração significativa nesse cenário. Ainda assim, faz-se importante discutir o papel das forças armadas no país, dos pontos de vista econômico e institucional, se forem considerados sobretudo os custos e a efetividade da atuação da instituição no país nos últimos anos.
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De acordo com dados oficiais do orçamento federal, as Forças Armadas custaram, em 2023, R$ 129 bilhões – o equivalente a algo entre 1,3% e 1,4% do PIB. Trata-se de patamar, grosso modo, em linha com aquele praticado por outros países do G20, conforme tabela a seguir1.
Chama a atenção, no entanto, a forma como o gasto militar é distribuído no Brasil. Matéria da Folha de São Paulo de janeiro deste ano (com dados do Portal da Transparência) indicou que, em 2023, as Forças Armadas gastaram 85% do seu orçamento com salários e benefícios, e apenas 5% com investimentos2. Ainda segundo o levantamento, somente nove dos vinte e nove países membros da Otan gastam mais de 50% do seu orçamento com pessoal, e apenas três deles gastam menos de 20% com investimentos. O caso brasileiro é, portanto, muito particular, e sugere uma elevada ineficiência alocativa com relação aos recursos dedicados à defesa. Vale notar, ainda, que em 2023 a previdência das Forças Armadas registrou rombo de 49 bilhões de reais3.
Do ponto de vista da atuação das Forças Armadas, há frentes diferentes que podem ser exploradas no contexto de uma avaliação, embora não se pretenda, neste artigo, fazer avaliação exaustiva de cada uma delas. Vale iniciar tal debate, de toda forma, colocando em perspectiva a atribuição dada à instituição pela Constituição Federal (especificamente, pelo seu artigo 142), como se segue:
| As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. |
A partir de tal definição e considerando, em termos práticos, as ameaças efetivas que enfrenta a pátria brasileira e as competências naturais das Forças Armadas (por exemplo, com relação à sua capilaridade, sendo composta por cerca de 360.000 militares, sendo 220.000 no Exército, 70.000 na Marinha e 70.000 na Aeronáutica), é possível considerar que, atualmente, há três funções prioritárias para a instituição, como se propõe discutir neste artigo:
1) Monitoramento das fronteiras, considerando, sobretudo, que o tráfico internacional de armas e drogas – historicamente muito lucrativo para o crime organizado – é um aspecto central que impacta a criminalidade em vários pontos do país, e que o Brasil tem 16.000 km de fronteiras terrestres compartilhadas com dez países.
2) Apoio tático no combate ao desmatamento, queimadas e demais crimes ambientais em conjunto com outras instituições (como o Ibama e a Polícia Federal), principalmente na Amazônia e demais áreas remotas.
3) Resposta logística e operacional no contexto de tragédias humanitárias. Por exemplo, aquelas relacionadas a grandes desastres ambientais, como o vivido atualmente pelo Rio Grande do Sul, ou a crises sanitárias, como aquela gerada pela pandemia da Covid-19.
Para os três casos, poucas evidências mostram que as Forças Armadas têm entregado resultados compatíveis com as demandas e expectativas dos brasileiros. Pelo contrário, é possível sustentar um argumento robusto, com base em evidências dos últimos anos, de que a instituição tem deixado muito a desejar.
No caso do monitoramento das fronteiras, por exemplo, o fato de o crime organizado persistir como um problema pervasivo no país sugere que a atuação das Forças Armadas não tem sido eficaz o suficiente, embora tal responsabilidade possa ser compartilhada com as polícias estaduais, a Polícia Federal e o Ministério da Justiça.
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O principal programa através do qual as Forças Armadas atuam no monitoramento das fronteiras é o chamado Sistema Integrado de Monitoramento das Fronteiras (Sisfron), criado em 2012. Múltiplas evidências sugerem que o programa nunca foi implementado como planejado, inclusive por falta de verbas. Segundo representante do Exército ouvido pela agência Senado Notícias, apenas uma das nove etapas do programa havia sido concluída com sucesso desde a sua criação, refletindo o fato de que o Sisfron recebeu apenas R$ 2 bilhões do total de R$ 12 bilhões previstos quando da sua criação4. Há, portanto, indícios de uma combinação de má alocação orçamentária e limitada capacidade de execução por parte das Forças Armadas, ainda que tais deficiências sejam influenciadas por dinâmicas políticas de outras instituições, inclusive o governo federal.
No âmbito da segurança, há ainda o emblemático caso da intervenção federal que foi realizada no Rio de Janeiro em 2018. Segundo relatório do Tribunal de Contas da União (TCU), a operação custou R$1,2 bilhões, mas “teve baixos resultados de longo prazo”5.
No caso do combate ao desmatamento, a situação parece ser ainda pior. Embora dados recentes sugiram uma melhora no panorama geral da preservação de florestas no país, inclusive na Amazônia, a partir da troca de governo em 2023, houve uma deterioração significativa nos últimos anos – justamente quando as Forças Armadas foram engajadas, pelo governo de Jair Bolsonaro, para liderar a atuação do governo federal neste tema.
Um estudo publicado por pesquisadores da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) na revista Scientific Reports mostra que as forças armadas foram mais caras e menos eficientes do que o Ibama no desafio de combater o desmatamento na Amazônia nos últimos anos. Segundo o estudo, entre 2019 e 2020, as Forças Armadas consumiram R$ 444 milhões em operações na região, o que representa cerca de um quarto do que gastou o Ibama entre 2004 e 2020 – um período muito maior, e que compreendeu os melhores resultados com relação ao controle do desmatamento da história brasileira (entre 2004 e 2012). Os alertas de derrubada de florestas na Amazônia aumentaram em 113% em 2019 e em 60% em 2020.6.
Por fim, com relação ao apoio no endereçamento de crises humanitárias, a atuação das Forças Armadas pode ser avaliada, anedoticamente, a partir da delicada situação atualmente enfrentada pelo Rio Grande do Sul. Desde o começo das chuvas que inundaram a maior parte do estado, a instituição foi escalada a partir da Operação Taquari 2, que alocou cerca de 20 mil militares na região7.
Múltiplos levantamentos nas redes sociais mostraram, ao longo das últimas semanas, cenas controversas com relação à atuação das Forças Armadas no contexto da crise. Imagens capturadas por cidadãos e jornalistas e compiladas, por exemplo, no portal Poder360, mostram um evidente despreparo dos militares para lidar com os desafios logísticos e operacionais impostos pelas chuvas, assim como uma dificuldade em executar tarefas simples, como o abastecimento de caminhões8. Em 6 de maio, o ministro da Defesa, José Múcio, fez apelo público solicitando uma trégua aos críticos da atuação das Forças Armadas na crise, reforçando os desafios impostos pelo caráter extraordinário da situação9.
Como previsto pela comunidade científica, desastres similares àquele ocorrido no Rio Grande do Sul se tornarão mais frequentes e, em muitos casos, mais severos. Isso significa que o Brasil precisará ter instituições bem preparadas para lidar com suas implicações, sob pena de ter que acomodar um elevado custo humanitário e econômico.
Finalmente, vale ressaltar a atuação das Forças Armadas no notório processo de erosão democrática que viveu o Brasil nos últimos anos, e em especial durante o governo de Jair Bolsonaro. Como sabido, as tentativas de contestação do processo eleitoral patrocinadas pelos aliados do ex-presidente contaram com envolvimento direto de vários generais, inclusive o General Walter Braga Netto, que foi ministro e candidato à vice-presidência. Em outubro de 2023, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) condenou Braga Netto e Jair Bolsonaro nas acusações de abuso de poder político e econômico, além de uso indevido dos meios de comunicação, no contexto das celebrações do bicentenário da independência em 7 de setembro. Ambos foram declarados inelegíveis por 8 anos pelo TSE.
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A tese de que as Forças Armadas são instituição importante para o Brasil é incontroversa. Os desafios que ela pode cumprir – incluindo os três mencionados neste artigo – são caros à sociedade brasileira, e provavelmente não poderão ser endereçados por outras instituições sem o apoio da capilaridade e dos recursos físicos das Forças Armadas. Por isso, e a julgar pelas evidências acerca da efetividade da atuação, torna-se imprescindível avaliar o seu papel no contexto das prioridades do Estado brasileiro para os próximos anos e da alocação orçamentária para a instituição e dentro dela. Esse debate precisa ser qualificado por uma postura que seja, ao menos tempo, rigorosa e ampla, envolvendo atores diversos da sociedade, dado que é provável que ele indique a necessidade de se conduzir transformações importantes na estrutura da instituição.
Referências:
2 Forças Armadas do Brasil destoam da Otan ao manter perfil gastador com pessoal. Folha de São Paulo, 16 de janeiro de 2024. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2024/01/forcas-armadasdo-brasil-destoam-da-otan-ao-manter-perfil-gastador-com-pessoal.shtml
Por Gabriel Brasil, economista pela Universidade Federal de Minas Gerais e mestre em economia política internacional pela Universidade de São Paulo. (E-mail: gabrielchbrasil@gmail.com).
